2018年中国区块链政策环境分析：管理手段会继续升级

近日，链塔智库BlockData发布了《2018年中国区块链政策环境分析》，报告显示，在中国，无论是国家层面还是地方政府都出台了若干区块链政策，政策内容包括监管、技术标准、落地应用、奖励扶持等多方面。2018年我国区块链政策环境呈以下两方面发展态势。一方面，监管始终严守政策红线，管理手段和管理方式会继续升级；另一方面政策扶持力度有加深的趋势，行业将持续向健康发展。

近年来，我国从多维度、多环节进行区块链监管，主要针对的方向为：区块链项目ICO融资行为及融资穿透渠道；操纵市场、不法得利的项目；以“区块链”为噱头的诈骗项目。

▲区块链监管政策及监管内容

重拳监管之下，监管取得一定成果。责令虚拟货币交易平台退出；严格排查ICO及其变种形态；从支付结算端持续加强整顿；打击“区块链”旗号的非法诈骗活动；对其他虚拟货币推介渠道进行监管，逾30家区块链自媒体账号被封停。

▲被封停的区块链自媒体账号名单（截至2018年9月11日）

政策扶持和监管推动了区块链行业的发展。一是推动区块链技术标准的统一，在区块链技术标准方面做了很多尝试。

▲推进区块链技术标准方面的尝试

二是赋予区块链技术战略地位。2016年12月，国务院将区块链技术上升至国家战略层面，明确提出需加强区块链等新技术的创新、试验和应用，以实现抢占新一代信息技术主导权。目前，各地政府也纷纷从产业高度定位区块链技术。

▲与区块链技术相关的政策

三是扶持政策逐渐覆盖全行业。据不完全统计，2017年，涉及金融领域的区块链政策数量占全部政策的22.2%，2018年度的金融领域区块链政策占比下降至13%。区块链政策在实业中的指向从金融领域向互联网、消费、政务等其他实体行业转移。

▲2018年各行业区块链政策分布图

▲与各行业相关的区块链政策

四是各地政府根据自身特点，布局区块链。据不完全统计，截至2018年5月，我国一共有北京、上海、广东、浙江等22个省份（自治区和直辖市）就区块链发布了共96条政策（不含监管政策）。各地区块链企业创业活跃程度与政策扶持密切相关，一定程度上可以说明，区块链扶持政策有利于区块链企业的成立与发展。

▲各省（自治区和直辖市）区块链扶持政策数量

▲中国区块链创业活跃度省份TOP10

根据目前监管现状和取得的成果，区块链监管将会呈现以下两种发展趋势。对ICO融资项目推介渠道进行全面监管；通过区块链技术本身对行业进行监管。

全球政府针对加密货币的监管态度

随着区块链快速发展，新的业态层出不穷，由此带来的金融风险和监管不匹配等问题逐渐显现，使得如何平衡区块链创新和监管成为了各国面临的难题。目前具有示范性的三类监管方式，分别是沙箱制度、代币分类监管以及行业准入资格管理。

1. 监管沙箱制度

率先采取监管沙箱的国家包括了英国、新加坡、澳大利亚，三个国家在具体实行时又有其各自的特点。监管沙箱本质上是金融产品创新的测试机制和消费者保护机制以及激励机制的结合体，具体运作过程总体上分为申请、评估和测试三大流程。在监管沙箱制度下，企业首先要进行沙箱申请，通过评估后再进入监管沙箱测试，即在市场隔离的条件下小范围进行消费推广。但通过测试并不意味着产品或服务可以直接进入市场，若企业想要全面推广其产品或服务，仍然需要获得监管许可并且符合诸多监管标准。

▲实行监管沙箱的典型国家

英国金融行为监管局（FCA）在2016年最早提出“监管沙箱”，拟在限定的范围内简化市场准入标准和流程，在确保消费者权益的前提下允许金融科技创新企业或业务的快速落地运营，并根据测试情况决定是否准予推广。

监管沙箱这一工具建立时并不是专门用于区块链监管。只是监管沙箱能够降低创新测试门槛，并且确保创新测试带来的风险不从企业传导至消费者，对于监管区块链这种新型的颠覆式创新特别适用。既英国之后，新加坡和澳大利亚也开展了监管沙箱的方式，并且公开接受区块链项目的测试申请。

从隔离测试的程度来说，英国沙箱的测试周期虽然长达3-6个月，但是利于消费者保护。英国FCA要求进入沙箱的企业必须对客户履行信息披露义务，并保证消费者享有服务补偿计划（FSCS）和金融申诉服务（FOS）的保护。在申请阶段，企业还需要向FCA证明，其拥有客户偿付的资金实力。

各国沙箱的相同之处在于，监管主体都是当地金融监督管理部门，主要依照金融产品和服务测试的标准开展工作。不同之处在于，各国在各操作流程的监管强度不一。澳大利亚的模式最宽松和灵活，整个流程周期也最短，申请者以书面进行项目说明后，信息会在ASIC网站上公示，并由ASIC书面通知测试开始的日期。在发送通知的14天后企业就可以开始测试，企业只需要在测试结束后提交报告并被ASIC确认可行就可以推广。相较而言，新加坡的沙箱审核周期介于英国和澳大利亚之间，对企业的测试期也有时间要求，侧重于Fintech应用。

2. 按项目属性分类监管

分类监管是指将不同形态的区块链应用，按照其不同的业务属性，厘清其金融业务的本质，针对性的建立不同的监督体系。瑞士、新加坡和美国都采纳了分类监管的制度，构建了有层次的区块链监管环境。

▲代币发行的不同类型和监管要求

根据瑞士、新加坡的代币管理规定，代币可以具体划分为三类，即支付用途的代币、实用类型的代币和证券属性的代币。实用类代币意于提供对应用或服务的数字化获取渠道的代币，若不构成投资行为，不作特别监管；而支付类代币作为货物或服务的支付手段，或货币、价值转移的方式，需要受《反洗钱法》的监管；资产类代币是监管最严格的，因为其代表了发行方的债券或股权，受《证券法》的监管。

虽然多国都采用了分类监管，但是在代币的具体管理上，各国监管态度又略有不同。分类监管最明晰的是瑞士。除了对代币分类有明确的定义之外，瑞士金融市场监督管理局（FINMA）发布的ICO指导文件还基于分类定义规定了各类别代币的监管要求，并且还特别说明，虽然划分了三种类型，但也可能存在混合形式的代币。新加坡最为灵活，官方表示，目前还没有证券型的代币出现，无需进行监管。美国则主要侧重于对于证券性质代币的测试，一旦加密货币构成证券法所规定的产品，则数字代币的发售或发行必须遵守所适用的证券法，并依法完成信息披露、注册和获得监管方许可的义务。

3. 行业准入资质管理

资质管理是指对于要进入流通的加密货币项目，当局要求其在满足准入门槛并获得经营资格后再进入市场。特别是确定了分类管理适用的监管框架后，对其进行信息披露、注册  批准环节的监管覆盖是保护市场各方参与者权益的必要条件。资质管理制度在美国、日本等严格监管的国度发展得较为成熟。

美国由宽松转向严格管理最突出的变化，就是对市场主体的准入资格提高了要求。区块链项目发行首先要通过证监会的测定，若被认定为证券性质的区块链项目需要在证券业协会（SEC）进行注册并接受监管，区块链项目组所公开发起的筹资邀约、竞价形式及交易退出机制均参照《联邦证券法》及《促进创业企业融资法案》（JOBS法案）的相关规定进行监管。此外，美国商品期货交易委员会（CFTC）在2018年5月发布了一份加密货币衍生产品上市建议性声明，该声明为给交易所和结算所提供清晰的监管信息。同年，纽约州金融服务局（NYSDFS）提出BitLicense监管法案，交易所在从NYSDFS获得BitLicense的前提下可在纽约州交易加密货币。在实施这些政策之后，许多不合规的交易所和欺诈性的项目都因为不符合监管部门的要求而被强制下架了。

日本国会的《资金结算法》修正案也限定了严格的市场准入条件。修正案规定任何主体未经监管当局注册登记，不得开展加密货币交易服务，否则将受到罚金或有期徒刑的刑事处罚。在申请人出现法定的不适当事由时，监管当局应当拒绝注册登记申请，修正案和配套法令规定的拒绝注册登记事由包括：不满足审慎性条件——具体要求为资本金不低于1000万日元且净资产额不为负，其他还包括提交的资料形式不适当，主体资格不适当，内部体制不足以实现合规等。

采取行业准入资质管理的国家，通过立法要求明确了加密货币合法的业务范围和经营资格，从而更好地规范了行业生态。这一制度对比监管沙盒更为严格，更适用于市场创新涌现、亟待增强监管的国家。

以实际应用来看，行业监管在相应的阶段上会进行动态调整。以新加坡货币管理局为例，其在动态监管上的经验值得借鉴，其监管政策的发展经历了初期试水、正式出台和全面认识三个阶段。初期试水阶段，新加坡货币管理局（MAS）学习了英国的监管沙箱制度，对金融创新给予了极大力度的支持，给区块链企业提供了创新空间。在正式出台声明阶段，当局要求申请方依据《证券期货法》和《财务顾问法令》获取相应牌照，并符合反洗钱、反恐融的要求。全面认识阶段，政策表明只对证券类货币监管，给功能性加密货币放行。但也会评估项目不同类型的风险，思考相应的监管措施，确保不扼杀创新。

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